PPP项目绩效评价优化探讨

　　2014年，国务院常务第66次会议中明白准确地提出“积极推广PPP模式”，PPP模式进入普及阶段，至2023年2月全国PPP项目累计签订约 8000个，形成了全国统一大市场。至今，已有大量PPP项目进入建设期和运营期。国家推广PPP模式的初心在于吸引社会资本参与公共服务供给，提升供给质量和效率。PPP项目提升供给质量和效率的重要抓手就是绩效评价。PPP项目绩效评价是项目实施的本级财政部门和实施机构依据国家相关法律、规章、制度文件及项目合同约定，对项目产出、项目效果、项目管理等方面做绩效评价，定期对社会资本（或项目公司）履行合同义务，以及项目产出、运营服务等绩效目标运作情况进行跟踪监督管理和监测检查，绩效评价结果是按效付费、落实整改、监督问责的重要依据。本文笔者将结合实践参与的若干PPP项目绩效评价的经验提出优化的思路和建议。

　　2018年9月，中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号），全面部署预算绩效管理改革工作，提出了积极开展政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理。

　　2023年11月，《国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见的通知》（国办函〔2023〕115号）正式发布，政府和社会资本合作进入新阶段，截止2023年2月已完成社会资本采购程序的PPP存量项目理论上均是按照《政府采购法》及有关规定依法选择的社会资本，实施机构与项目公司根据《中华人民共和国民法典》及其他法律法规订立PPP项目合同及其他合作文件，原政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台管理库中，执行阶段的PPP项目均应按财金〔2021〕110号文的要求公开绩效管理信息，包括绩效目标、绩效指标体系、付费机制等。虽财金〔2021〕110号文等政策已废止，但执行阶段的PPP项目订立的PPP项目合同及其他合作文件仍有效，需继续按合同约定的绩效评价内容实施。

　　PPP项目绩效指标是衡量绩效目标实现程度的工具，应按照系统性、重要性、相关性、可比性和经济性的原则，结合预期产出、预期效果和项目管理等绩效目标细化量化后合理设定。对于不合理的绩效指标可通过绩效指标梳理、签订PPP项目合同补充协议等方式进行合理优化。

　　绩效指标应根据项目类型建立不同的指标体系，例如水务类项目，要强调环境保护和生态效益，设立“出水水质”等硬性指标；市政道路类项目要侧重“车行道设施”、“人行道设施”、“桥梁”和“隧道”等运营维护要求；社会服务类项目（如医院、学校等）应突出服务质量和公众满意度等；农业农村类项目则要聚焦主导产业运营情况，重视农户利益等。

　　绩效评价指标与项目产出相对应方可通过绩效评价反应真实项目建设和运营的情况，绩效评价指标通常在实施方案中已制定，或通过PPP项目合同有所完善，在项目建设期和运营期还可根据建设内容和运营内容的变化更新修订。

　　共识的关键指标一般包括建设期的“竣工验收”、“投资控制”、“安全”和“建设（工程）进度”等，运营期的“运营成本控制”、“安全”和“生态效益”等。关键指标的分值占比是对项目公司最直接的约束，只有关键指标的分值占比设置得足够高，才能通过绩效评价对建设运营情况做有效的结果反馈。例如在指标体系中对竣工验收这一关键指标赋予较高的分值，如果项目在一定时限内不通过竣工验收，则将明显降低绩效评价分数，进而影响补贴付费。

　　绩效评价工作方案的内容通常包括项目基本情况、绩效目标和指标体系、评价目的和依据、评价对象和范围、评价方法、组织与实施计划、资料收集与调查等。众多执行中的PPP项目并未制定绩效评价工作方案，或绩效评价工作方案内容不完善。绩效评价工作方案的制定，让主要参与方在实施绩效评价前，了解项目被评价的时间范围，具体实施情况和变更情况，厘清政府方各主管部门的具体责任，明确各环节及各项工作的时间节点及工作规划，对绩效评价工作内容有更详尽的认识和责任意识，能提高绩效评价工作的效率，使绩效管理工作开展更加流畅。

　　1.绩效评价工作方案对项目的全生命周期覆盖，针对项目不同阶段制定适时的绩效评价工作方案，例如，在建设期绩效评价工作开展前根据PPP项目合同及适时政策制定建设期绩效评价工作方案。

　　2.选择科学的方式制定绩效评价工作方案，一般可采取集体决策和专家评审的方式，有条件的可选择具备专业资质和丰富行业经验的第三方机构协助制定。

　　绩效评价的结果是根据PPP项目合同进行付费的依据，绩效评价结果运用是PPP项目绩效评价的落脚点。绩效评价结果的运用不应简单的与回报机制的付费计算公式挂钩，建议建立“评价-反馈-整改-优化”的管理体系，动态优化PPP绩效管理。

　　1.定期反馈：根据绩效评价结果（主要针对扣分情况），实施机构可向项目公司发布正式的书面整改通知，针对已经严重偏离原项目产出标准、影响子项目使用功能的整改项，实施机构可以成立专班进行重点跟踪。项目公司对绩效评价结果有异议的，应在一定期限内明白准确地提出并提供有效的佐证材料，向实施机构解释说明并达成一致意见；无法达成一致的，按照适时政策和PPP项目合同及其补充协议约定的争议解决机制处理。

　　2.契约强化整改任务：在PPP项目合同、补充协议或绩效评价工作方案中约定绩效评价中察觉缺陷的整改时间和违约责任，除了项目公司的自主整改外，进一步明确实施机构和主管部门的督导责任和应急措施。如项目公司无法在限定时间内完成污水处理项目出水水质不达标的整改，实施机构需启动应急措施，例如临时接管以确保出水水质达标，扣罚项目公司保证金甚至停止向其付费。

　　3．全生命周期优化绩效管理：全生命周期是指整个PPP项目的合作期，PPP项目合作期一般较长，可根据项目真实的情况和新政策对绩效指标、整改要求和结果应用等进行动态优化，尤其是绩效评价指标的优化，确保绩效目标的实现和按效付费的落实。所有PPP项目合同及其补充协议内容的优化调整，均需根据适时政策履行决策程序，与项目公司协商一致并签署补充协议明确优化内容，以实现优化绩效管理的合理性和适用性。

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